Российский федерализм: реальность или миф?

Мы продолжаем публикацию материалов книги «Путинская Россия: Как она возникла, как существует и как может закончиться», выпущенной в 2015 году Американским институтом предпринимательства (American Enterprise Institute).

Авторы издания — известные ученые и эксперты в различных областях социального знания. Публикация осуществляется с любезного разрешения AEI (Washington, DC). Автор раздела — заместитель директора по научной работе Института мировой экономики и международных отношений РАН, профессор, член Правления Института современного развития, член Комитета гражданских инициатив Евгений Гонтмахер. Здесь, как и в других частях книги используемая терминология отражает взгляды и подходы авторов.

Российский федерализм: царский и советский опыт

Согласно Конституции, Россия «есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления»1. Такое устройство российского государства фактически сложилось в результате революции 1917 года, когда в 1922 году вместо самодержавной империи возник Союз Советских Социалистических Республик. При этом Россия вошла в состав советской федерации как федеративная республика, состоявшая из нескольких десятков областей, краев и национальных автономий.

Денонсация Союзного договора 1922 года в 1991-м году и обретение Россией государственного суверенитета практически никак не повлияло на ее федеративное устройство.

Тут, однако, важно сделать несколько серьезных уточнений.

В Российской империи, несмотря на ее унитарный характер, связанный с практически неограниченной властью царя, были элементы конфедерации. Царство Польское и Финляндия обладали особыми правами. Например, в Польше существовала собственная, отличающаяся от российской, система местного самоуправления, а в Финляндии работал парламент (сейм) с широкими полномочиями, даже печаталась собственная денежная единица (марка). Кроме того, в состав Российской империи входили на правах внутренней самостоятельности Хивинское и Кокандское ханства.

Несмотря на то, что СССР юридически был федерацией, он фактически превратился, уже начиная с конца 1920-х годов, в унитарное государство, с жестко выстроенной вертикалью власти, костяком которой стали коммунистическая партия и органы безопасности. Возглавивший это государство Иосиф Сталин до самой своей смерти в 1953 году обладал полномочиям, не меньшими, чем у российских самодержавных императоров.

Но, начиная с 1970-х годов, в выстроенной Сталиным государственной системе стали появляться трудноразличимые на первый взгляд элементы, не вписывающиеся в жестко унитарную схему. Партийные элиты республик Средней Азии и отчасти Закавказья смогли начать процесс обособления от Москвы. Это проявлялось в установлении контроля над местной экономикой (кроме предприятий оборонного комплекса), постепенном возрождении религиозных традиций. Леонид Брежнев – руководитель СССР с 1964 по 1982 гг. – и его окружение не придавали этому процессу большого значения, убаюканные заверениями местных руководителей в верности советским идеалам. Однако впоследствии именно лица, возглавлявшие партийные структуры всех республик Центрального Азии (кроме Кыргызстана), стали первыми президентами появившихся там постсоветских независимых государств (Нурсултан Назарбаев в Казахстане, Ислам Каримов в Узбекистане, Сапармурат Ниязов в Туркменистане, Рахмон Набиев в Таджикистане). В Закавказье события развивались более сложно, но после нескольких лет постсоветского хаоса, президентами Грузии и Азербайджана стали бывшие коммунистические лидеры этих республик Эдуард Шеварднадзе и Гейдар Алиев.

Позднесоветская тенденция ослабления жесткой унитарности государства прослеживается и на примере некоторых других республик СССР. После обретения ими независимости в начале 1990-х годов первыми президентами там также стали руководители местных коммунистических организаций: Альгирдас Бразаускас в Литве, Леонид Кравчук на Украине и Мирча Снегур в Молдове.

Перечисленные выше обстоятельства немаловажны для рассмотрения ситуации с современным российским федерализмом из-за того, что в предыдущей истории страны, управление которой столетиями строилось на принципе «вертикали власти», был, как оказывается, и опыт существования регионов с особыми, более автономными, статусами.

Эволюция современного российского федерализма

Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР) входила в состав СССР с 1922 по 1991 гг. Последняя за этот период времени Конституция РСФСР была принята в 1978 году. Интересно, что в ней термин «федерализм» и производные от него слова употребляются только в названии республики2. Однако это не означает, что упомянутые выше «особые статусы» в той или иной степени получали только национальные субъекты, присоединенные к историческому ядру России. Явления обособления, завуалированного советской риторикой, уже в 1970-е – 1980-е годы начали наблюдаться в национальных автономиях Северного Кавказа, Татарстане, Туве. А затем, после приобретения РСФСР в 1991-м году статуса независимого государства, советская партийная номенклатура заняла все новые руководящие позиции – и не только в национальных автономиях. Достаточно сказать, что первым Президентом России стал Борис Ельцин, бывший до этого кандидатом в члены Политбюро Центрального Комитета Коммунистической партии и одновременно руководителем московской городской партийной организации. В более чем трети российских регионов президентами (главами, губернаторами) также стали, назначенные Борисом Ельциным, бывшие первые секретари местных коммунистических комитетов или другие высокопоставленные представители советской номенклатуры. Еще примерно треть тогдашних региональных руководителей – бывшие «красные» директора промышленных и сельскохозяйственных предприятий3.

Это, однако, не привело к возвращению советского унитаризма. На волне демократических преобразований в Конституцию РСФСР были внесены многочисленные поправки, однако из которых прямо определила Россию как «суверенное федеративное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами»4. И реальная политика начала 1990-х годов вполне соответствовала знаменитой фразе Бориса Ельцина, которую он произнес еще в августе 1990 года: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить»5. В ответ начался так называемый «парад суверенитетов». Не дожидаясь конца СССР стали принимать декларации о суверенитете автономные национальные образования и даже некоторые исторически русские регионы. Дальше всех продвинулись Татарстан и Чечено-Ингушетия, которая разделилась на две самостоятельные государственные единицы, одной из которых стала Чеченской республикой. В этих регионах появились такие признаки фактической независимости от РСФСР как неперечисление налогов в федеральный бюджет, закрепления, в частности, в Конституции Татарстана его статуса как государства, ассоциированного с Российской Федерацией на основе взаимного делегирования полномочий6.

И хотя процесс перехода от унитарного государства (с некоторыми особенностями, названными выше) к юридическому распаду России удалось остановить через подписание специальных договоров между федеральным центром и регионами о разграничении полномочий, к 1993 году в стране сформировалась так называемая «ассиметричная федерация». Ее главной отличительной чертой является положение, когда составляющие такого типа федерации субъекты «юридически и фактически сохраняют значительные особенности»7,8.

Принятие новой Конституции в 1993 году подтвердило статус России как федеративного государства. Более того, в ней сказано: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны»9. Однако это утверждение в тогдашних реалиях существования «ассиметричной федерации» носило скорее желательный, чем фактический характер.

Но с приходом к власти в 2000 году Владимира Путина в истории российского федерализма начался новый этап. Разделив страну на 7, а впоследствии 8 федеральных округов и назначив в каждый из них своих полномочных представителей с широкими полномочиями Владимир Путин начал борьбу с «ассиметричной федерацией». Так, в частности, в течение короткого срока была решена проблема несоответствия регионального законодательства федеральным нормам, устранены все налоговые и экономические преференции, связанные с особым статусом некоторых национальных автономий. Кроме того, необходимо отметить силовое решение проблемы чеченского сепаратизма.

Однако, как оказалось, Владимир Путин не остановился на этом. Он предпринял целый ряд действий по превращению России в унитарное государство.

В 2001 году был изменен порядок формирования Совета Федерации – верхней палаты российского парламента. Если до того его членами были главы региона и председатель местного законодательного собрания, то теперь в Совете Федерации заседают только представители этих должностных лиц10 При этом в значительной части случаев это отставные губернаторы или федеральные политики, для которых данные позиции – фактически не более чем почетная пенсия. Тем самым роль Совета Федерации во многом декоративна, что отражается, например, в практически автоматическом утверждении законов, принятых Государственной Думой.

А в 2004 году были отменены и прямые выборы глав субъектов Федерации. Они стали фактически назначаться Президентом страны. Это положение просуществовало до начала 2012 года, когда по инициативе тогдашнего Президента Дмитрия Медведева прямые выборы глав регионов были снова введены. Правда, это решение было обесценено параллельным введением т.н. «муниципального фильтра»: чтобы стать зарегистрированным кандидатом в губернаторы необходимо получить письменное согласие от 5 до 10% муниципальных депутатов региона11. В условиях фактического монополизма «Единой России» на муниципальном уровне этот фильтр становится непроходимым для реально оппозиционных к власти политиков.

Кроме того, уже в 2013 году в этот закон были внесены изменения, позволяющие региональным законодательным собраниям брать на себя функцию по выбору губернатора, отменив тем самым его прямое избрание населением.

Еще один немаловажный шаг: централизация налоговой системы. Если в 1999 году в доходах консолидированного бюджета доля федерального центра составляла 44%, то в 2007 году она достигла уже 66,2%12.

Существует ли в России унитарное государство?

На первый взгляд Россия времен Владимира Путина – это жестко унитарное государство, в котором конституционные нормы о федерализме остались только на бумаге. Однако, соглашаясь с мнимостью федерализма (см., в частности, тенденции, перечисленные в предыдущем разделе), я хотел бы привести аргументы, которые не позволяют отнести современную Россию и к унитарным государствам.

Прежде всего, хочу поставить под сомнение расхожее утверждение о том, что Владимир Путин выстроил в стране «вертикаль власти».

В идеале это должно означать, что любой сигнал с самого верха без искажений проходит до самого низового уровня государственной власти, а затем возвращается обратно, обогащенный адекватной информацией из реальной жизни, что позволяет корректировать следующие сигналы «сверху» и т.д. до бесконечности. Такое построение государственного аппарата позволяет ему в теории существовать вечно, принимая адекватные и своевременные решения, мобильно приспосабливаться к внешним обстоятельствам, Наиболее успешны примеры такого типа управления в небольших по размеру азиатских странах с авторитарными режимами (Сингапур, Малайзия, Вьетнам) или просвещенными монархиями (Иордания, Кувейт, Оман, ОАЭ). Но и эти случаи далеки от нарисованного выше идеала, что предопределяет их возможно очень длительную, но неизбежную эволюцию к качественному другому состоянию. Об этом говорит опыт развития Тайваня, Таиланда и Южной Кореи.

Что касается России то «вертикаль власти» является не более чем мифом, поддерживаемым кремлевской пропагандой для формирования у населения ощущения стабильности: «Большой брат следит за тобой»13, т.е. берет на себя решение всех твоих проблем в обмен на лояльность.

Как в современной России происходит процесс формирования и реализации важнейших государственных решений?

А) Владимир Путин ежедневно получает информационно-аналитические сводки из самых разнообразных источников – от Службы внешней разведки и МИДа до ФСБ и МВД. Это нормальная практика любого «первого лица» в любой стране. Однако для адекватного представления о происходящих процессах государственный лидер ежедневно находится и в поле публичной политики: общается с депутатами (в т.ч. оппозиционными), общественностью, СМИ. А вот этого элемента в современной России как раз не хватает. Владимир Путин создал вокруг себя множество имитационных структур:

- партия «Единая Россия», вся «идеология» которой – безусловная верность Владимиру Путину, контролирующая в результате несвободных выборов практически законодательные органы власти – от федеральных до муниципальных;

- Государственная Дума, в которой «Единая Россия» автоматически голосует за любые, даже заведомо абсурдные, законопроекты, внесенные Президентом и правительством;

- парламентская «оппозиция» (КПРФ, «Справедливая Россия» и ЛДПР), которая во время наиболее важных голосований, как правило, голосует солидарно с «Единой Россией»;

- Общественная палата, которая должна отражать независимый взгляд НКО, но в реальной действительности работает под надзором Администрации Президента, и сопутствующие ей сотни GONGO;

- объединения бизнеса (РСПП, «Деловая Россия», «Опора России») и т.н. «независимые» профсоюзы (ФНПР), которые являются придатками к «Единой России»;

- крупнейшие федеральные телеканалы, имеющие наибольшую аудиторию, содержание программ которых определяется в Администрации Президента;

- губернаторы, подавляющее большинство которых являются членами «Единой России».

При этом Владимир Путин практически не общается с независимой политической, экспертной и академической средой, а его «прямые линии» с населением тщательно срежиссированы.

Поэтому можно констатировать, что у него нет сбалансированной аналитики о реальной ситуации практически во всех сферах жизни страны.

Б) вытекает из А). При принятии решений Владимир Путин опирается, кроме упомянутой выше информации, на свою интуицию, практически не проводя коллективных (даже в узком кругу) предварительных обсуждений. Традицией уже стало, что о многих важнейших решениях Президента даже члены правительства узнают из сообщений СМИ, в лучшем же случае их ставят перед фактом после подписания очередного указа или внесения в Государственную Думу проекта закона. Характерный пример – подписанный в день вступления в третий раз на должность Президента Владимиром Путиным (7 мая 2012 года) пакет указов, в которых ставятся амбициозные цели развития России в социальной и экономической сферах на ближайшие несколько лет. Правительство узнало об этих указах post-factum и с тех пор лихорадочно ищет способы их реализации и деньги на это14.

В) Принятые «наверху» решения транслируются по вертикали вниз – вплоть до региональных и даже муниципальных властей. Но по дороге туда в них происходят многочисленные искажения, связанные прежде всего с невключенностью в процесс выработки этих решений, а значит и непониманием сути того, что надо сделать. Федеральные чиновники, а тем более государственные структуры в регионах боятся потребовать разъяснений, подробных инструкций, считая, что такой запрос покажет их некомпетентность. Поэтому в ход идут разнообразные самостоятельные интерпретации и толкования, которые зачастую искажают первоначальный замысел, родившийся в самых высоких кабинетах. А для того, чтобы отчитаться об успехах, чиновники представляют «наверх» искаженную информацию, которая аккумулируется и преподносится «первому лицу» даже его ближайшим окружением абсолютно некритично. При этом какой-либо независимый экспертный анализ происходящего не принимается в расчет (см. А)). Причина этого проста: высшие чиновники тоже дорожат своими местами и сохранение на них рассматривается в качестве самоцели.

В результате фактически потеряно межрегиональное управление социально-экономическими процессами. Различия между регионами России – огромны и продолжают увеличиваться15 (см. табл. 1).

Таблица 1

Динамика межрегиональных социально-экономических различий

в России

Ни в федерации, ни в унитарном государстве, которое на протяжении еще недавнего 70-летнего советского периода провозглашало ценности эгалитаризма, в том числе и в региональном развитии, такое «разбегание» регионов считается неприемлемым. Уже в российское время, в Указе Президента Ельцина, утвердившем в 1996 году основные положения региональной политики, сказано про «выравнивание условий социально-экономического развития регионов»18 . Немаловажно и то, что в России в качестве образца региональной политики берется Евросоюз, в котором реализуются мощные программы по поддержке относительно слабых территорий19.

Приведенные в табл. 1 данные указывают на то, что социально-экономические процессы в России развиваются помимо государства, которое в теории является одним из мощных институтов поддержания различий на оптимальном уровне. Огромные сверхдоходы, полученные в 2000-е годы от экспорта нефти, газа и другого сырья (а это сотни миллиардов, если не триллионы долларов), в значительной части были потрачены на содержание самого государства, инициированные им неэффективные дорогостоящие проекты (типа Олимпиады в Сочи и саммита АТЭС во Владивостоке) и, естественно, съедены коррупцией. И лишь относительно небольшая часть пошла в бюджетный Стабилизационный фонд (теперь разделенный на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния), а также на социальные программы патерналистского типа.

Государство все эти годы не занималось самым главным – созданием и инициацией институтов развития во всех областях – от политики до социальной сферы. Такая функция государства может быть эффективной в условиях резкого, практически революционного перехода от одной общественно-экономической формации. Но незавершенность этого перехода, как это видно на примере России, делает переходный период чрезмерно длинным (ему уже более 20 лет) и порождает элементы движения назад. Это очень хорошо видно на примере экономического развития: из-за несформированности институциональной базы темпы роста ВВП снизились до менее чем 2% по итогам 2013 года, а Министерство экономического развития в своем официальном (!) прогнозе улучшений не видит и на ближайшие годы20. И это при ценах на российскую нефть в районе 110 долларов за баррель!

Г) Так как основная часть сигналов «сверху» приходит в регионы уже в искаженном виде и там еще более деформируется, то у местных властей оказываются практически развязаны руки для проведения собственной, фактически малозависимой от Москвы политики.

Это видно, в частности, на примере инвестиционной привлекательности российских регионов. С одной стороны, группа продвинутых губернаторов (например, в Калужской, Ульяновской, Сахалинской областях, республике Татарстан) создали относительно благоприятные по общероссийским меркам условия для деятельности бизнеса, в т.ч. иностранного. А, с другой стороны, подавляющее большинство российских регионов ядовиты для развития бизнеса, в т.ч. малого, что, в конечном счете, и предопределяет в целом неблагоприятный инвестиционный климат в России.

Фактическая независимость от федерального Центра создает отличную почву для коррупции. Местные чиновники, не находясь под реальным контролем в рамках «вертикали власти» и подавляя в своих регионах гражданскую активность, а также независимые СМИ, не только облагают данью бизнес, работающий на их территории, но и фактически входят в управление им. Сращивание власти и бизнеса – органическое свойство устройства нынешнего российского государства. Политолог Дмитрий Орешкин даже ввел термин «бюрнес», т.е. «бюрократический бизнес»21.

Д) Апофеозом фактической потери управляемости регионов федеральным центром является ситуация на Северном Кавказе и особенно в Чечне. Там в открытую введены многие собственные законы, внешне основанные на исламских традициях (шариате), а на самом деле построенные на ничем не ограниченной власти по сути феодальных кланов.

Однако и в ряде этнически русских регионов самоощущение большинства населения начинает отличаться от общероссийского. Примеры: Калининградская область, где широко распространены проевропейские настроения, и большинство регионов Дальнего Востока, жители которых считают себя брошенными на произвол судьбы Москвой.

Подводя итог анализу того, как принимаются решения в современной России, можно с уверенность констатировать, что никакой реальной «вертикали власти» нет. Тем самым нет и унитарного государства в полноценном смысле этого понятия.

Какой же тип государства сформировался в сегодняшней России?

Фактически это стихийно сложившаяся конфедерация, которая характерна: 1) крайне слабой реально работающей общей законодательной базой, 2) массированной имитацией общероссийских политических, общественных и социально-экономических институтов и 3) разнообразием особых статусов регионов, ее образующих.

Что дальше?

Если взять в качестве прогнозного период до 2018-2019 гг., то наиболее вероятный сценарий состоит в том, что никаких радикальных изменений в основах построения современного российского государства не произойдет.

Дело в том, что стихийно сложившуюся в стране конфедерацию скрепляет от формального развода (наподобие того, что произошло с Советским Союзом в 1991 году) сложившаяся бюджетная система.

Выше уже отмечался ее крайне централизованный характер. Лишь 11 субъектов Российской Федерации в 2012 году были донорами федерального бюджета (т.е. вносили туда больше доходов, чем получали оттуда финансовой помощи)22. Это лишает остальные 72 региона необходимой степени самостоятельности в решении собственных вопросов, создает их зависимость от поступающих «сверху» т.н. межбюджетных трансфертов, субсидий и дотаций. Получив данные деньги, местные власти используют их фактически по собственному усмотрению, не соблюдая целевой характер их назначения. Это проявляется, в частности, в перенаправлении бюджетных финансовых потоков «своему» бизнесу, создавая обширное поле для коррупции.

Может возникнуть аналогия с бывшей Югославией, одной из главных важнейшей причин развала которой стало нежелание относительно богатых республик (Словении, Хорватии) делиться с бедными регионами (Босния и Герцеговина, Косово, Македония). Однако в российском случае эта аналогия не работает, т.к. страна не является полиэтнической федерацией. Согласно переписи 2010 года более 80% населения отнесли себя к русским23. Единственное исключение, провоцирующее межрегиональное напряжение из-за характера распределения бюджетных потоков – несправедливо большое (с точки зрения рядового гражданина) субсидирование республик Северного Кавказа и особенно Чечни. Но даже этот факт не вносит в общественную повестку дня требования отделить этот регион от России.

Если находиться в плену мифа о существовании российской «вертикали власти», то можно предположить, что нынешнюю Россию скрепляют силовые структуры. Но это уже далеко не так. Масштабы коррупции среди «силовиков» (особенно их верхнего и среднего звеньев) нисколько не уступают всем другим сторонам российской жизни. «Коррупция семимильными шагами захватывает военную среду», - было признано в 2012 году на совещании с участием главного военного прокурора Сергея Фридинского24. Если же говорить о полиции, то классический образ взяточника в России – это автоинспектор. Но и в других подразделениях МВД, особенно связанных с борьбы с экономической преступностью, коррупция – массовое явление. В послании Федеральному Собранию в декабре 2013 года Владимир Путин сказал о том, что в стране функционирует «аморальный интернационал, в который входят и распоясавшиеся, обнаглевшие выходцы из некоторых южных регионов России, и продажные сотрудники правоохранительных органов, которые «крышуют» этническую мафию...»25

Но сможет ли упомянутая выше централизованная бюджетная система удержать нынешнюю конфедеративную стабильность до 2018-2019 гг., имея в виду затухание в России экономического роста? На этот вопрос можно дать утвердительный ответ. Дело в том, что пока у государства имеются солидные финансовые резервы для смягчения социальных проблем:

- в Резервном Фонде и Фонде национального благосостояния на 1 декабря 2013 года скопилось 175 млрд. долл. или почти 9% ВВП 26,27;

- заявлено о необходимости снижения издержек государственных компаний28, что может дать бюджета немалые дополнительные средства;

- Владимир Путин в своем Послании Федеральному Собранию в декабре 2013 года заявил о необходимости «деофшоризации» российской экономики29, что, в случае реализации этого предложения, будет означать попытку задержать деньги бизнеса в стране.

Это не исключает постепенного снижения государственных социальных расходов. Однако перечисленные выше резервы помогут, с высокой долей вероятности, смягчить этот процесс, не доводя недовольство населения до критического для сохранения стабильности уровня.

Единственный фактор неопределенности в отношении описанных выше перспектив до 2018-2019 гг. – ситуация внутри российской правящей элиты. Нарастающее ощущение системного кризиса, в который постепенно втягивается Россия, распространяется не только на оппозицию (как парламентскую, так и внепарламентскую), но и на негосударственный крупный бизнес, отдельных персон в федеральном правительстве и около него. Конечно, нужно не преувеличивать возможности этих сил радикально развернуть на противоположный политический курс, используя закулисные маневры, но и совсем сбрасывать с расчета такую вероятность никак нельзя.

Если же заглядывать в российские перспективы после президентских выборов 2018 года и предположить, что Владимир Путин сохранит в их результате президентскую позицию, то сложившаяся к настоящему моменту конфедеративная конструкция российского государства вряд ли переживет без серьезных потрясений еще один 6-летний срок путинского правления. Становится очевидным, что без серьезных институциональных реформ резко возрастут шансы на самые мрачные сценарии развития России как страны в ее нынешних границах.

www.polit.ru, 23 января 2016